2025年10月底，两部关系到全国人民“家门口事”的基本法律——村民委员会组织法修正草案和城市居民委员会组织法修订草案（以下简称“两委”组织法）“携手”提请审议并获通过。“两委”组织法首次统筹大修，将给基层带来哪些变化？

首次统筹大修

    为什么要修法？全国人大社会建设委员会主任委员杨振武在作修法草案的说明时表示：有必要认真总结“两委”组织法实施以来特别是党的十八大以来基层治理和基层群众自治的实践经验，适应新形势新任务新要求，回应社会关切。

    ——从社会发展看。两法施行30多年间，我国经历历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市、农村的面貌都发生翻天覆地的变化。在此过程中，基层治理实践不断积累，一些新的经验做法涌现，有必要在认真总结的基础上对既有法律作全面修改完善。

广西融安县浮石镇六寮村议事协商主题广场，干部和村民议事 黄孝邦

    例如，当前我国每个居民委员会平均服务约3000户、近万人，是新中国成立初期的10倍多。为适应这一变化，法律调整居民委员会设立标准，将原来的“一般在一百户至七百户”的范围调整至“一千户至三千户”，并可根据实际需要，在适当范围内成立。

    又如，本次修法增加规定，需由村民（居民）会议或者村民（居民）代表会议决定的重要事项，应当先经村（社区）党组织研究讨论。“两委”组织法进一步强化了基层党组织的政治功能和组织功能，为党全面领导基层治理提供法治保障。

    ——从现实难点看。草案说明提到，当前，大量青壮年农民进城务工、定居，人口流动和人户分离常态化；城市社区和农村都出现人际关系弱化、群众参与公共事务热情降低等问题；在人口老龄化等背景下，群众对社区服务的需求日益多样化、精细化。这些现象增加了基层自治工作开展的难度，加强村居“两委”自身建设和机制能力建设十分紧迫。

    “两委”组织法都完善了村委会、居委会的职责，增加引导村民（居民）践行社会主义核心价值观、协助做好突发事件应对工作等内容。此外，本次修法进一步完善“两委”下属委员会设置，依据具体需要，对村委会增加下设老年人和妇女儿童工作委员会、人居环境委员会的指引性规定，对居委会增加下设人民调解、环境和物业管理等委员会的类似规定。

召开村民会议和居民会议是保障人民群众直接行使民主权利的重要方式。法律规定村民会议每年至少召开一次，法律降低提议召集居民会议的法定人数要求，便于居民会议召开，同时增加居民代表会议制度。

    通览两部法律，“两委”组织法的立法体例在此次统筹修法中得到统一。城市居民委员会组织法共7章50条，较此前不分章的23条增幅超1倍；村民委员会组织法则从此前的6章41条增加至7章50条。

    杨振武表示：“统筹‘两委’组织法修改工作，注意将两部法律的类似情形作一致性规定，对城乡情况确有差异的，作出符合实际的规定。”对外经济贸易大学政府管理学院教授原珂分析，两法同修体现了城乡融合发展的大趋势，这也是中国式现代化的必然要求。

权责更为明晰

    党的十八大以来，资源、服务、权限持续下沉至基层，“治理末梢”渐成“治理靶心”。但与此同时，村居“两委”出现“行政化”倾向。全国基层政权建设和社区治理专家委员会成员、吉林大学哲学社会学院教授田毅鹏对半月谈记者分析，一些乡镇街道将村居“两委”视为“派出机构”，不断下放行政任务。“通过法律明晰‘两委’与乡镇政府及街道办的权责边界，是理顺两者关系的重要一步。”

    近年来，中央制定出台多份基层治理领域的政策文件，多次提出建立“权责清单”“协助工作事项清单”等机制。“应该将自治权限和行政职能通过权责清单区分开来。”原珂向半月谈记者介绍，在基层实践中，多地提出以“权随事转、人随事转、钱随事转”的原则为基层减负。

山东省郯城县府东社区幸福食堂，志愿者与老人一起包水饺 张春雷 摄

    此次修法吸纳这一治理经验，规定政府部门需要村委会、居委会协助开展工作的，应当提供必要的经费和条件。有全国人大常委会委员在分组审议时建议，可在具体实践中明确“办理结果”由提出需求的政府部门负责，防止出现问题后上级部门当“甩手掌柜”，以此问责基层。

   除了把握好与公权力部门的关系，“两委”与其他组织的关系也是本次修法的一大重点。对于村委会和居委会而言，分别主要指与农村集体经济组织和业委会、物业等相关组织的关系。

   今年5月，农村集体经济组织法正式实施。与之协调，村民委员会组织法删除了土地承包经营方案等涉及农村集体经济组织的经济事务权利，而对于仍由村委会代行农村集体经济组织职能的情况，法律明确，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项，参照适用农村集体经济组织法的相关规定。剥离经济职能后，村委会和居委会的结构、功能、职责都渐趋统一。

   城市社区中拥有一定经济职能的组织是业主委员会。“过去居委会缺乏有效手段处理一些经济纠纷。”原珂举例说，如居委会没有办法干涉公共维修基金的使用。此次修法提出，居委会对设立业主大会给予指导和协助，协助指导业主大会和业主委员会依法履行职责。“法律出台后，各地在这一框架下细化相关措施，有望妥善解决一些社区内部纠纷。”原珂说。

自治更有活力

“小院说事”“村闻联播”“长廊夜话”“屋场恳谈”……党的十八大以来，基层群众自治的场景不断创新，内容更为丰富。将基层自治好的经验做法以法律形式固定下来，进一步发挥村民（居民）自治在基层治理中的作用是本次修法的一大目的所在。

    以村民委员会组织法为例，将“四议两公开”工作制度法治化，是此次修法一大亮点。这一发源于河南邓州的基层创造，曾三次写入中央一号文件，如今正式上升为法律制度。这意味着党领导下的基层民主实践实现从“方法创新”到“制度定型”。

   “在快速城镇化和全面推进乡村振兴等背景下，社会已处在高速的‘流动时代’。”田毅鹏认为，在这种“社区同质性”被打破的情况下，一些复杂问题不能用简单的行政干预来解决，而在各地已有丰富实践的议事协商是一种有效方式。

    规定村民会议每年至少召开一次，居民代表会议每半年至少召开一次，涉及村庄规划、建设等乡村建设重要事项由村民会议讨论决定，将“民主协商”制度写入总则……“两委”组织法规范协商事项、主体、形式和程序以及协商结果的落实，一系列制度安排，使得群众的诉求表达更加充分顺畅、更加直接有效。

    受访专家认为，规定村民会议、居民会议的召开频次很有必要。“这是促进基层群众自治，实现基层民主的一个重要途径。”一位受访专家认为，法律增设居民代表会议制度，降低召集居民会议的人数要求，但如何确认参会人员的代表性，规范代表产生的流程，仍需各地基层结合实际继续探索创新。

当前，城乡二元结构正加速消解，与立法时期相比，城市社区和农村社区居民结构发生很大变化，各地都存在许多非户籍居（村）民。如何保障他们参与基层自治的权利和途径，是修法过程中需要回答的一个重要问题。

    法律提出，拓宽村委会“非户籍参选通道”，规定从事村务工作一年以上的非户籍人员经村民同意可参加选举；与之呼应，居委会也打破户籍限制，明确户籍不在本社区但在本社区常住的居民、在本社区工作6个月以上的社区工作者可依法参加选举。

    “随着中国式现代化推进，社区应该成为打破城乡二元结构和传统户籍观念的前沿阵地，不断吸纳外来居民参与社区公共事务。”原珂认为，两法的一系列调整改革为破解“能人难留”等基层治理问题提供了法律途径，有助于进一步增强基层自治活力，持续释放基层社会的凝聚力、创造力，为推进城乡融合发展的中国式现代化筑牢坚实根基。

来源：半月谈网

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