赵华

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求“充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。要将行政复议打造成为“主渠道”，必须在推动行政复议体制改革方案落实落地的同时，及时修改行政复议法，并做好相关配套体制机制制度建设，加快行政复议的制度优化和质效提升，特别要重点关注并处理好以下五个关系：

一是行政复议监督依法行政和化解行政争议目标的关系。与域外国家普遍侧重将行政复议作为替代性争端解决机制不同，我国行政复议立法之初，更强调其内部层级监督功能，重在通过行政复议强化对行政执法活动的监督，推动严格规范公正文明执法。随着中国特色社会主义事业进入新时代，新发展阶段社会治理面临的形势任务，决定了必须将化解争议功能摆在更突出地位。无论是行政复议制度建设，还是具体案件办理，都必须坚持形式法治与实质法治相统一，在加强对行政执法行为监督纠错的同时，平衡好监督权力与化解争议之间的关系，既关注案涉行政行为的合法性和合理性，又注重对当事人维权动因的关切和回应，不仅要依法裁断曲直，更要有效定分止争。要努力识别并尽量在法治框架内解决当事人的真实利益诉求，力争实质性化解行政争议，避免“程序空转”，实现案结事了。

二是行政复议体制机制的行政属性和中立性的关系。行政复议权源自行政系统内部的领导权和监督权，行政性是行政复议的根本属性。这是行政复议相较行政诉讼等其他争议解决机制的最大优势，具体表现在审查内容更全面，监督救济更有效，解决争议也更彻底。同时，行政系统内部监督体制的行政性特点也带来公正性相对欠缺的短板。从域外经验看，各国普遍通过设置相对独立的行政复议办案机构来解决这一问题，并从机制层面进行了配套：有的将行政复议人员的薪酬保障和任免奖惩与所在单位脱钩，有的从外部聘请专家学者等组成行政复议委员会参与审理案件。修改行政复议法，除了规定调整行政复议体制，由政府“一口对外”，还要对行政复议委员会制度作出具体规定，在强化专业性的同时，体现裁量主体的公正性。特别是要明确委员会的审议范围、规则和委员会决议的法律效力等，避免流于形式走过场。

三是行政复议程序的规范性和效率性的关系。作为行政司法行为，行政复议活动的三方性决定了其不仅要从机构上解决独立性、中立性问题，还要从裁决程序上解决正当性问题。行政复议的行政性特点决定了复议案件审理的效率要求，意味着要对程序设计作相应简化，但这必然对裁决的公正性带来一定影响。从实质性解决争议的要求出发，复议结果的正义性需要通过“看得见的正义”来补强，以增强群众的信服度。因此，必须平衡好行政复议程序的规范性与效率性，既要防止过度司法化倾向，发挥行政复议便捷高效的优势，也要坚持正当程序原则，保持最低限度的程序公正。行政复议程序应以听取意见为基本要求，保障相对人的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，要保持行政复议高效的特点，应当赋予行政复议机构更为灵活的听取意见方式，避免与司法程序同质化。

四是充分吸纳行政争议和实质性化解争议的关系。行政复议要成为化解行政争议的主渠道，必须能够接纳大多数行政争议。不仅要扩大受案范围，还要增强申请行政复议的便利性，提高制度使用率。同时，还要提升制度弹性，关注并解决群众法律诉求背后的真实利益诉求，力争实质性化解争议，真正将行政争议解决在行政复议程序中。如可以考虑将调解作为行政复议的基本原则和基础程序，允许行政复议机构在查明事实、分清责任基础上，按照合法、自愿的原则进行调解，引导当事人达成合意。研究建立以变更决定为中心的行政复议决定体系，强化变更和责令履行等实质性改变决定形式，实现有错必纠，能改则改。完善行政复议赔偿补偿机制。在复议审理程序中主动积极解决赔偿补偿争议，避免相对人需要继续启动程序才能获得进一步救济。

五是行政复议内部监督与外部监督的关系。行政复议要发挥化解行政争议主渠道作用，必须解决其公正性和公信力的问题。行政复议作为内部层级监督，“刀刃”向内自我监督的难度较司法监督更大。要保证行政复议机关能够主动自我纠错，必须从内外两个方面入手，解决监督纠错的内生动力问题。从内部看，要打造规范透明的行政复议审理程序，减少行政复议机关的裁量空间，避免行政相对人“暗箱操作”的猜测。特别是要强化行政复议决定的公开，接受公众监督，以公开求公正。从外部看，要进一步明确违反行政复议法定职责的法律责任及追责机制，倒逼行政复议机关及其工作人员尽职履职。同时，还要按照化解行政争议主渠道的要求，对行政复议机关做被告问题进行深入研究，从制度上给行政复议松绑，让行政复议与行政诉讼增强互洽，减少内耗，形成制度合力。

（作者单位：中国人民公安大学法学院）

来源：法治日报——法治网

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