依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利,也是公民参与社会事务、行使各项权利的前提。未成年人尚不具备完全民事行为能力,在其成年之前,该权利由监护人代为行使,这是父母监护权的当然之意,也是亲权的具体体现。司法实践中,多地不同程度地存在未成年人户籍登记缺失问题,致使未成年人在医疗、入学等方面权益得不到保障。经综合分析,笔者发现未成年人“黑户”(没有常住人口登记卡且没有身份证的人)困局主要表现在以下几个方面:

一是监督线索发现难。未成年人缺失户籍问题,涉及部门众多。公安机关是户籍主管部门,掌握户籍信息,但是难以发现无户口人员。教育部门可以指导督促中小学校、幼儿园在招生报名及定期摸排中及时发现无户口未成年人,但是缺乏手段给予户口登记上的帮助。卫生健康部门是《出生医学证明》签发工作的主管部门,对本地儿童出生信息掌握较为全面。此外,妇联、乡镇(街道)也可能掌握一定数量的无户口未成年人信息。但由于各部门间信息系统独立且相对封闭,“信息孤岛”一定程度存在,导致监督线索难以精准锁定。

二是监督问题解决难。未成年人户口缺失问题,成因复杂,既可能有历史原因,如《出生医学证明》无效、损毁或遗失;也可能有监护人主观意愿方面的问题,如未成年人的亲生父母均不愿承担此责任;还可能是与现行法律政策相冲突而无法落户,如不符合收养条件,无法取得民政部门收养证明而无法登记。未成年人户籍问题涉及政府、家庭、社会等多方面因素,单一职能部门很难解决未成年人“黑户”问题,检察机关作为法律监督机关,能够组织有关部门形成保护合力,共同研究解决办法,综合运用检察建议、公益诉讼等方式推动相关部门依法履职。

三是救济途径不畅通。实践中,户籍问题因属行政法律关系,个人起诉往往难以获得法院受理,职能部门依职权办理常常又于法无据,致使无户口状态持续时间久、纠正困难。其中,尤以监护人怠于申报户口的监护侵害行为,发现难、取证难、认定难问题突出,实践中多依赖各部门联合调解,但部门履职中也存在职责不明、互相推诿的问题,效果往往难以预料。

针对上述问题,检察机关应立足最有利于未成年人原则,深化数字赋能法律监督,依托大数据法律监督应用等数字化平台及时构建未成年人“黑户”问题监督场景,探索通过涉未成年人权益保障支持起诉等方式保障“黑户”未成年人人格权,积极促进家庭保护、学校保护、政府保护、司法保护相互融合。

一是精准研判,能动履职破局。为未成年子女申请户口属监护行为,监护人拒绝为未成年人申报户口属于监护侵害行为,严重侵犯未成年人姓名权。检察机关要注意在日常履职过程中发现侵害未成年人合法权益的案件线索,特别是在法治进校园、推进侵害未成年人案件强制报告制度落实等工作中,较容易发现未成年人户籍缺失问题。此时应秉持涉未成年人线索“每案必查”原则,通过调阅相关资料、走访调研等方式深入了解案情,找准未成年人户籍缺失的原因症结,及时会同民政、妇联等部门,通过组织当事人进行调解或召开听证会等方式予以解决。但针对部分监护人相互推诿、拒绝为未成年人申报户口的情形,案涉未成年人经政府有关部门、妇联提供维权帮助仍无法解困,存在诉讼困难,检察机关可以通过支持起诉要求监护人履行申报户口职责。

二是数字建模,开展类案监督。从司法实践来看,未成年人“黑户”现象往往并非个例,但常规办案手段难以有效发现监督线索,而数字化监督方式能有效破解这一难题。检察机关可以从个案办理出发,精准分析本区域“黑户”群体,提炼就学、就医、户口管理等信息要素开展数字画像,依托数字建模等手段开展大数据法律监督。如浙江省常山县检察院利用“浙检大数据法律监督应用”搭建数字监督模型,通过对要素、模型涉及到的职能部门、监管单位分析研判,并结合疫情防控带来的新变化,筛选确定“疫苗接种数据”和“在籍学生数据”两个关键要素,向教育、卫健等部门调取本地区未成年人疫苗接种数据51629条,在籍学生数据37791条,通过碰撞比对发现身份信息异常的信息1266条,再与从民政部门调取的困境儿童数据开展对比,最终通过人工核查,走访锁定40条未成年人“黑户”线索。

三是多方联动,促推社会治理。未成年人“黑户”现象成因复杂、解决措施不尽相同,针对调查取证过程中发现的问题,检察机关可会同职能部门,研究、把脉分析未成年人“黑户”背后反映的社会治理问题和政府管理漏洞,提出分类处置意见建议,并主动争取党委政府支持,促推教育、民政、公安等部门联合消除未成年人“黑户”问题。此外,检察机关还应会同法院、司法、教育等部门打通各部门间未成年人信息共享通道,积极探索完善涉困境未成年人民事案件支持起诉工作的各项机制,强化司法保障,有效维护特殊、困境未成年人合法权益。

(作者单位:浙江省衢州市人民检察院、浙江省常山县人民检察院)

作者：赵辉　赖俊男　吴抗抗

来源：正义网---------检察日报

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